新《固废法》背景下危废处理行业投资并购趋势及法律核查要点

Original 朱颖胡愔子沈圆中伦视界 2023-03-17

2020年9月1日，修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》[1]（“新《固废法》”）将正式施行。全面修订的新《固废法》是贯彻落实习近平生态文明思想和党中央关于生态文明建设决策部署的重大任务，是健全最严格最严密生态环境保护法律制度和强化公共卫生法治保障的重要举措。新《固废法》进一步健全了固体废物污染环境防治长效机制，将以最严格制度最严密法治保护生态环境。对于危险废物处理行业而言，新《固废法》不仅继承了修订前《固废法》的监管体系，还在危险废物跨省运输、危废处置单位环境污染责任保险制度、违法处罚力度和危废处理企业相关责任人个人责任等方面，进行了全面强化。随着新《固废法》出台，危废行业关注度获得提升，在投资并购交易频发的同时，危废处理企业的合规要求进一步提高，危废处理企业及其相关责任人的违法责任进一步加重，因此在投资并购危废处理企业时，法律风险防范和排查的重要性和紧迫性也更加突出。结合笔者对危废行业投资并购实务经验以及对新《固废法》的理解，本文对危废处理企业投资并购所涉中法律核查要点进行分析，旨在与关注危废处理行业投资并购的人士分享经验，迎接危废处理行业投资并购的新机遇。

一

危险废物和危废处理行业

（一）什么是危险废物？

根据新《固废法》的规定，危险废物是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。《国家危险废物名录》将具有下列情形之一的固体废物（包括液态废物）列为危险废物：（一）具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性或者感染性等一种或者几种危险特性的；（二）不排除具有危险特性，可能对环境或者人体健康造成有害影响，需要按照危险废物进行管理的。现行有效的《国家危险废物名录》为2016年修订版，共列入46大类别479种危险废物[2]

（二）什么是危废处理行业？

危废处理行业是指根据“减量化、资源化、无害化”的原则[3]，对危险废物进行综合利用和无害化处理的行业，包括危险废物的收集、贮存、利用和处置（包括再生利用和无害化处置）的全产业链。根据国家发改委2019年10月发布的《产业结构调整目录（2019年本）》，危废处理行业属环境保护与资源节约综合利用类行业，是我国国民经济发展的鼓励类行业。

二

我国危废处理行业发展现状和收购兼并趋势

根据生态环境部2019年12月发布的《2019年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，截至2018年底，全国各省（区、市）颁发的危险废物（含医疗废物）经营许可证共3220份，相比2006年，全国危险废物（含医疗废物）经营许可证数量增长265%。[4]2018年度实际收集和利用处置量为2697万吨（含收集57万吨），其中，利用危险废物1911万吨；相比2006年，2018年危险废物实际收集和利用处置量增长807%，行业增长势头明显。[5]但是2018年我国工业危废（包括医疗废物）总产量已达4643万吨，而2018年危险废物利用和处置的总量仅为2697万吨。[6]由此可见，我国危险废物处理能力虽然发展迅速，但产能仍有重大缺口，危废处理行业具有巨大的发展空间。

此外，我国危废处理行业呈现出“弱、小、散”的特点，行业前十企业的市占率不到10%，能处理25种以上危废的公司仅占全国总数1%左右，大部分企业危废处置规模小于50吨/日。[7]具有先进技术、丰富经营管理经验及雄厚资金实力的危废处理企业欲谋求进一步发展，收购兼并将是一个重要途径。[8]国家政策对于危废处理企业的收购兼并也持鼓励态度。国务院在《“十三五”生态环境保护规划》中明确提出，要培育一批回收和综合利用骨干企业、再生资源利用产业基地和园区，健全再生资源回收利用网络，规范完善综合利用行业管理。到2020年，全国工业固体废物综合利用率提高到73%。生态环境部在《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》中，明确提出推进危险废物利用处置能力结构优化，“鼓励危险废物龙头企业通过兼并重组等方式做大做强”。

近年来，多家上市公司纷纷通过收购兼并扩大其在危废处理行业的产能，或借助收购兼并进入危废处理行业。以下是近期发生的部分涉及上市公司的危废处理行业重大并购交易：[9]

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三

危废处理企业法律核查要点

危废处理行业是一个实行经营资质审批的强监管行业，任何从事危废处理的企业都必须取得相应的经营资质。随着新《固废法》的施行，监管趋严的态势明显，危废处理企业的环保合规义务责任日益趋重。因此，在投资并购危废处理企业的过程中，法律尽职调查环节对风险防控至关重要，除了主体资格、历史沿革、债权债务等通常法律尽调关注要点之外，需对以下行业相关的法律要点进行特别关注：

（一）危险废物经营许可证

1. 危险废物经营许可证的类别

危险废物经营许可证是危废处理企业从事该行业的经营资质，根据《危险废物经营许可证管理办法》，危险废物经营许可证分为危险废物综合经营许可证和的危险废物收集经营许可证。领取危险废物综合经营许可证的单位，可以从事各类别危险废物的收集、贮存、处置经营活动；领取危险废物收集经营许可证的单位，只能从事机动车维修活动中产生的废矿物油和居民日常生活中产生的废镉镍电池的危险废物收集经营活动。

2. 与危险废物经营许可证相关的法律责任

危险废物经营许可证的缺失或经营行为与危险废物经营许可证许可范围不一致，可能导致严重的法律责任。以下为新《固废法》与危险废物经营许可证相关的部分罚则：

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3. 危险废物经营许可证核查重点

(1) 核查危险废物经营许可证的许可范围

根据《危险废物经营许可证管理办法》的规定，危险废物经营许可证应当包括下列信息：(1)法人名称、法定代表人、住所；(2)危险废物经营方式；(3)危险废物类别；(4)年经营规模；(5)有效期限；(7)发证日期和证书编号；(8)危险废物综合经营许可证的内容，还应当包括贮存、处置设施的地址。

在核查过程中，需逐项核查危废处理企业是否存在超范围经营的情况。例如，仅取得危险废物收集经营许可证的企业是否开展危废处置业务；危废处理企业是否存在处理未经许可的危险废物的情形；年处理规模是否超过许可规模20%以上；许可期限是否届满；危险废物是否在证载贮存、处置地点进行贮存和处置等。

(2) 危险废物经营许可证是否及时变更

此外，根据《危险废物经营许可证管理办法》规定，如发生变更法人名称、法定代表人和住所的，应当自工商变更登记之日起15个工作日内，向原发证机关申请办理危险废物经营许可证变更手续，否则将由县级以上地方人民政府环境保护主管部门限期改正，给予警告；逾期不改正的，由原发证机关暂扣危险废物经营许可证。因此，如发现危险废物经营许可证所载法人名称、法定代表人、住所与工商登记的法人名称、法定代表人、住所与目标公司实际情况不符，应提示目标公司尽快履行变更手续。

(3) 尚未取得危险废物经营许可证的试运行项目

对于尚未正式取得危险废物经营许可证，但已投入试运行的项目，需要重点关注该项目的试运行是否取得了当地生态环境部门的许可，以及该许可的具体内容。试运行项目应在当地生态环境部门许可的处理类别、处理规模、运行期限等范围内实施试运行，否则将构成超范围经营的情形。

（二）危险废物转移流程

1. 危险废物转移联单制度

为加强对危险废物转移的有效监督，国家实施危险废物转移联单制度。由于危险废物转移联单的五联由产废单位、移出地环保部门、运输单位、危废处置企业和接收地环保部门分别留档，故被危废处理行业称为“五联单”。五联单是危废转运和处置过程中最为重要的单据，在危险废物转运的过程中，每经过一道环节，就需要相应主体填写五联单，堪称危险废物的“护照”，是危废处理企业处理的每一车、船（次）危废来源合法的重要佐证。《危险废物转移联单管理办法》明确要求，危废产生单位每转移一车、船（次）同类危险废物，应当填写一份联单。每车、船（次）有多类危险废物的，应当按每一类危险废物填写一份联单，并对五联单的填写、核实、交付、存档进行了明确规定。根据新《固废法》之规定，未按照国家有关规定填写、运行危险废物转移联单或者未经批准擅自转移危险废物的，最高可以处一百万元以下的罚款。

2. 电子联单和纸质联单

根据生态环境部2019年下发的《关于加快推进全国固体废物管理信息系统联网运行工作的通知》（环办固体函[2019]193号），2019年5月31日，各省级生态环境部门应通过信息系统实现危险废物省内转运和跨省转移全面运行电子联单，自2020年1月1日起，原则上停止运行纸质危险废物转移联单。在当前的过渡阶段，对五联单进行核查时，既需要核查纸质五联单，核对危废进出库情况是否能与五联单的信息对应，也需要核查企业在全国或省级固体废物管理信息系统中的电子联单申报情况。

3. 五联单核查要点

在实践中，危废处理企业所收集、利用和处置的危废，从产生经济效益的方式上，主要分两类。第一类危废，危废处理企业可以零成本收集，并由产废单位支付废物处置的费用。这类危废，往往由产废单位主动联系危废处理企业，填写五联单并完成转移的，其接受和处置情况，通常与五联单信息相符。第二类危废，其中含有价值的资源，危废处理企业通过利用和处置，获取其中有价值的资源，并进行出售，从而产生经济效益。对于该类危废，危废处理企业往往需要支付成本进行回收，如废润滑油、废催化剂、废蓄电池等。此类危废，在危废处理企业收集前，可能已从产废单位转移至中间收购商处，故存在无法直接从产废单位取得五联单的可能性。对收集和处置此类危废的企业，需要重点核查其实际处置情况和五联单信息是否符合。

部分危废处理企业，在对危废进行无害化处理，如进行焚烧之后，可能会产生炉渣、废液等残留物，这些残留物依然属于危废。如危废处理企业不具有处理这些危废的资质，那么就需要交付专门处置这些危废的危废处理企业，如填埋企业，进行处理。这个转运过程也是需要五联单的。因此，核查过程中，除了核查危废进入危废处理企业的五联单，还需要同时关注处置后残留物的转运情况以及对应的五联单。

（三）排污许可证

根据《排污许可管理办法》的规定，排污单位应当依法持有排污许可证，并按照排污许可证的规定排放污染物；应当取得排污许可证而未取得的，不得排放污染物。根据《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》，危险处理企业属于环境治理业项下的专业从事危险废物贮存、利用、处理、处置(含焚烧发电)的排污单位，应受排污许可重点管理，必须申领排污，并作为重点排污单位受到监管。

在核查过程中，应当重点核查排污许可证的有效性和证载基本信息的准确性，尤其是排污许可证副本所载的详细信息，包括许可期限、主要生产设施、主要产品及产能、主要原辅材料、污染防治设施、主要排放物的种类、排污口的数量和位置等，并与全国排污许可证管理信息平台的公开信息进行核对。

（四）环境影响评价和环保验收

根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境影响评价分类管理名录(2017)》的相关规定，危废处理企业的危废利用和处置项目，属于可能造成重大环境影响的建设项目，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价。危废处理企业的其他项目，则属于可能造成轻度环境影响的建设项目，应当编制环境影响报告表。编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。

在核查危废处理企业的环境影响评价和环保验收手续时，除了核查建设项目是否办理了该等手续之外，还需仔细核对环境影响评价和环保验收手续对应的建设项目具体内容，是否与危废处理企业实际建设项目内容一致。危废处理企业的建设项目可能存在多个子项目，分别处理不同种类的危废，如果对应的环境影响评价和环保验收手续仅针对其中部分子项目，那么即使项目办理了环境影响评价和环保验收手续，合规瑕疵依然存在，未被环境影响评价和环保验收手续覆盖的子项目可能受到行政处罚。

（五）税收优惠政策

1. 所得税

根据《财政部、国家税务总局关于公共基础设施项目和环境保护节能节水项目企业所得税优惠政策问题的通知》（财税[2012]10号）和《财政部、国家税务总局、国家发展改革委关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）的通知》（财税[2009]166号），危险废物处理项目被列入《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》，故企业从事危险废物处理项目所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

根据《财政部、国家税务总局关于执行资源综合利用企业所得税优惠目录有关问题的通知》（财税[2008]47号），企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》中所列资源为主要原材料，生产《资源综合利用企业所得税优惠目录》内符合国家或行业相关标准的产品取得的收入，在计算应纳税所得额时，减按90%计入当年收入总额。如危废处理企业利用危险废物生产产品能够符合上述规定的要求，则危废处理企业可享有该税收优惠。

2. 增值税

根据《财政部、国家税务总局关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》（财税[2015]78号）,纳税人销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务（以下称销售综合利用产品和劳务），可享受增值税即征即退政策。危废处理企业享有该税收优惠政策，需要满足一系列前提，其中最主要的条目为危废处理企业应当取得省级及以上环境保护部门颁发的《危险废物经营许可证》，且许可经营范围包括该危险废物的利用。《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》所列的不同综合利用资源，享有不同的退税率，危废处理企业单独核算不同综合利用产品和劳务的销售额和应纳税额，并按各自退税率享有税收优惠。

此外，已享受该通知规定的增值税即征即退政策的纳税人，因违反税收、环境保护的法律法规受到处罚（警告或单次1万元以下罚款除外）的，自处罚决定下达的次月起36个月内，不得享受本通知规定的增值税即征即退政策。

增值税即征即退优惠政策与危废处理企业的利润和现金流息息相关。法律尽职调查时必须核实危废处理企业是否已享有该等税收优惠。如果已经享有该等优惠政策，那么就需要核实在危废处理企业经营过程中，是否存在税收或者环保方面的瑕疵可能导致危废处理企业受到行政处罚，可能导致丧失享有增值税即征即退优惠政策的资格。如果尚未享有该等优惠政策，那么必须对危废处理企业未能享有增值税即征即退优惠政策的原因，以及该等原因是否已经排除等情况进行全面核查，包括了解导致丧失享有增值税即征即退优惠政策资格的行政处罚的背景、原因、处罚履行情况、后续整改情况等。

（六）其他重点核查事项

与其他建设项目类似，对于危废处理项目，项目占地的合规性以及土地房产的权属情况同样需要重点核查。如果危废处理项目存在未批先建的情形，则需要通过政府部门访谈等方式，核实项目被要求限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占地的可能性，以及后续危废处理企业取得项目占地使用权的途径、时间节点和潜在障碍等事项。

此外，对于项目建设前期和竣工手续，也需要进行全面核查，包括安全设施、职业病防护设置、消防设施、防雷设施、水土保持设施等配套设施的手续是否齐备，以了解项目建设整体的合规性状况。由于该等手续，在各类建设项目的法律尽职调查过程均应进行全面核查，限于篇幅，笔者不在此展开讨论。

结语

随着我国经济的日益发展和对环境保护的日益重视，危废处理行业必将继续处于快速发展的阶段。随着环保监管日趋严格，那些具备高技术水平和高处理能力的危废处理企业必将脱颖而出，逐步成长为危废处理行业的龙头。考虑到危废处理行业的地域性和危废跨省运输的障碍，通过收购兼并来实现跨区域布点，从而将地方性危废处理企业发展成全国性危废处理巨头，将是那些优质危废处理企业进一步发展的终南捷径；而投资优质危废处理企业，也是资本进入这个领域的重要渠道。只有在投资并购中充分重视尽调环节并合理控制风险，才能真正共享危废处理行业发展的机遇。

[注]

[1] 指2020年4月29日十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》

[2] 我国危废种类繁多、性质复杂、变化频繁，其特性包括腐蚀性、毒性、易燃性、反应性、感染性、危险性。2016年版《国家危险废物名录》所列的危险废物包含46大类别479种，主要涵盖医疗废物（包括感染性废物、损伤性废物、病理性废物、化学性废物、药物性废物）、农药废物、木材防腐剂废物、有机溶剂废物、废矿物油、热处理含氰废物、多氯（溴）联苯类废物、精（蒸）馏残渣、染料涂料废物、有色金属治炼废物、含镍废物等。

[3] 根据《中华人民共和国循环经济促进法》，“减量化”指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生；“资源化”指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年修订）第四条明确将“减量化、资源化和无害化”列为固体废物防治的基本原则

[4]《2019年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》

[5] 同上

[6] 同上

[7]《危废官方数据出炉并购凸显行业高景气-公用环保行业周报》，申港证券

[8] 同上

[9] 各公司公告，《危废官方数据出炉并购凸显行业高景气-公用环保行业周报》，申港证券

The End

作者简介

朱颖律师

上海办公室合伙人

业务领域：资本市场/证券, 收购兼并, 私募股权与投资基金, 健康与生命科学

胡愔子律师